ZBC Kennisbank

Hoe voorkomt u een Europese aanbesteding bij ICT-outsourcing

 

Inhoudsopgave

  1. Europees aanbesteden is de realiteit
  2. Aanbesteden is een vorm van goed inkopen
  3. Clusteren voor een Europese aanbesteding
  4. Het perspectief van de leverancier
  5. Leveranciers die de laagste prijs bieden
  6. Case: Outsourcing werkplekautomatisering
  7. Afzien van een Europese aanbesteding
  8. Beoordelen offertes 

1. Europees aanbesteden is de realiteit

Europees aanbesteden is bij het inkopen van bulkgoederen een goede zaak. Bij het inkopen van ICT-diensten echter leidt het vaak tot ongewenste uitkomsten, want het is nu eenmaal onmogelijk  om vanachter een bureau de werking van een dienst vooraf te voorspellen. Goedkoop blijkt dan ook niet zelden duurkoop te zijn. Gevolg is, dat zeker middelgrote en kleinere organisaties proberen onder de procedure van het aanbesteden uit te komen. Vaak is dat terecht en dikwijls  ook gebeurt het met succes.
De kern van het Europese aanbestedingsbeleid is dat belastinggeld op een verantwoorde manier moet worden uitgegeven en dat eerlijke concurrentie wordt bevorderd. De belangrijkste uitgangspunten hierbij zijn: gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit, dat wil zeggen, de gestelde eisen moeten in verhouding staan tot de aan te besteden opdracht. Geen enkele weldenkende opdrachtgever of opdrachtnemer kan toch tegen deze uitgangspunten zijn?
De kritiek echter op de wetgeving en de werking van de aanbestedingwet is niet mals (zie ook ‘Europees aanbesteden leidt vaak tot minder marktwerking en hogere prijzen’), en terecht. De naleving van de wet deugt inderdaad van geen kant. Maar er is geen ontkomen aan de Europese richtlijnen: Nederland moet ermee leren leven, zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. En dat ermee leren leven houdt in dat de voordelen van de Europese aanbesteding zoveel mogelijk moeten worden benut en dat ongewenste bijwerkingen moet worden voorkomen.
In dit artikel bespreken we eerst een aantal ongewenste bijwerkingen, zodat u weet wanneer Europees aanbesteden voordelen heeft en wanneer u zich met een Europese aanbesteding in uw eigen voet schiet, als u niet uitkijkt. Vervolgens behandelen we een case.

2. Aanbesteden is een vorm van goed inkopen

‘In essentie is aanbesteding een inkoopproces’, zegt Ditmar Waterman van het netwerk van overheidsopdrachtgevers Pianoo. ‘Het is de truc om goed in te kopen.’ De ‘Europese’ aanbesteding met openbare inschrijving is daarmee wat Waterman betreft niet wezenlijk anders dan een onderhandse aanbesteding met offertes op uitnodiging, die de overheid nog steeds mag hanteren voor kleine opdrachten. ‘Je moet een goede analyse maken van je eigen behoefte, je moet kijken wat de markt kan leveren en je moet bepalen op grond waarvan je uit dat aanbod gaat kiezen.’
Volgens Waterman vergt goed inkopen een kennis en kunde die in de publieke sector niet altijd voorhanden is. Goede inkopers zijn zeker bij lagere overheden relatief schaars of bestaan in het geheel niet. De lage ondergrens van € 206.000 waarop openbare aanbesteding verplicht gesteld is, is een niveau waarop de benodigde professionaliteit niet altijd vanzelfsprekend is. En juist daardoor ontstaat dikwijls koudwatervrees voor de procedures en worden juist die procedures tot hoofdzaak verheven en de inkoop van het product of de dienst tot bijzaak. Europese aanbestedingsprocedures krijgen steeds meer een juridisch karakter. Fouten in de gevolgde procedure of in de beoordeling zorgen steeds vaker voor rechtszaken. Overheidsinkopers gaan daarom risico’s in de uitvoering vermijden door helemaal op ‘safe’ te spelen. Vaak worden eisen gesteld die nauwelijks relevant zijn, zoals omzeteisen en ervaringseisen. Zulke eisen zijn objectief en meetbaar. En daarom worden zij gekozen als belangrijke minimum geschiktheideisen.
Gevolg is wel dat nieuwe bedrijven en veel MKB-bedrijven op geen enkele manier de kans krijgen om aan een Europese aanbesteding mee te doen, omdat zij niet voldoen aan de minimum geschiktheideisen. En dat terwijl juist van deze bedrijven innovatie, specialisme en een lage overhead verwacht mag worden.

3. Clusteren voor een Europese aanbesteding

Sommige lagere overheden gaan zelfs nog een stapje verder. Zij ballen een hele reeks kleine opdrachten samen in clusters. Van uit een verkeerd gevoel van zuinigheid en efficiency kiezen zij voor een vorm van aanbesteden die het midden- en kleinbedrijf – 99 procent van alle bedrijven in Nederland – uitsluit. Daarmee ontneemt de overheid deze bedrijven kansen en omzetgroei, verstoort zij de marktwerking en maakt zij zich vrijwillig afhankelijk van dat ene procent bedrijven dat wel mag meedingen.
Zeker op langere termijn is dat kortzichtig. Eén van de belangrijkste taken van de overheid is immers het op hoog niveau scheppen van voorwaarden voor economische bedrijvigheid, die zij op de lange termijn veilig moet stellen. Ook volgende generaties hebben recht op een florerende economie. Het korte termijn denken is voor de overheid uit den boze.
Pianoo is een proefproject gestart waarbij juist grote opdrachten in micropercelen worden onderverdeeld. Men gaat ervan uit dat het verdelen van een grote opdracht in vijfentwintig kleine orders voor ambtenaren weliswaar meer werk betekent, maar dat de kostenbesparing door de versterkte concurrentie ruimschoots compensatie biedt.
Bovendien is het twijfelachtig of clusteraanbestedingen inderdaad wel zo veel goedkoper zijn. Kleine bedrijven kunnen soms veel kostenbesparender werken dan grote bedrijven en gemakkelijker ‘maatwerk’ leveren, doordat ze flexibeler zijn. Voor een groot bedrijf is de overheid slechts één van de vele klanten, voor een klein bedrijf is de overheid daarentegen een heel belangrijke klant.

4. Het perspectief van de leverancier

Het is zinvol de kwestie ook eens te bekijken vanuit het perspectief van de leverancier. Voor de leverancier geldt een ijzeren wet. Leveren aan klanten moet bijdragen aan de winst en dus moeten de opbrengsten opwegen tegen de kosten. Aanbieden op een Europese aanbesteding brengt in elk geval kosten met zich mee, die niet terugverdiend worden als het aanbieden niet leidt tot een opdracht. In veel gevallen is alleen de prijs bepalend voor de selectie van de leverancier (deze is tenslotte objectief meetbaar). De kans om binnen dit circus de kosten terug te verdienen is dus wel erg klein. Europese aanbestedingen van niet-professioneel werkende overheidsinstellingen zijn voor veel leveranciers dan ook totaal niet interessant.
Zo heeft Ingenieursbureau Twynstra Gudde het aantal offertes die het aan de overheid uitbrengt met de helft teruggebracht. Men concentreert zich op opdrachtgevers die nadrukkelijk ook kwaliteit in hun afweging meenemen en op opdrachten op het kernterrein van het bureau.

5. Leveranciers die de laagste prijs bieden

Er is een verschil tussen duur en veel geld. Maar kennen inkopers bij de overheid dat verschil? Denken dat  je ICT-architecten kunt inkopen voor onder de 50 euro per uur is hetzelfde als denken dat je een pand van zeker 600 kuub inhoud voor minder dan 100.000 euro aan de Kalverstraat kunt kopen. Het punt is, dat iedereen op zijn klompen wel aanvoelt dat dergelijke aanbiedingen een dubbele bodem moeten hebben. Veel inkopers bij de overheid denken echter dat ze geen formele reden hebben om van dat soort aanbiedingen af te zien.
Veel leveranciers bieden aan voor een prijs die lager ligt dan realistisch is. Inkopers bij de overheid die voor de laagste prijs gaan en dus niet voor kwaliteit, roepen dan ook problemen over zich af. De leverancier begint zodra de opdracht verstrekt is, de cijfers omhoog te managen. Dat doet hij door medewerkers die eigenlijk nog niets kunnen voor mediors te verkopen. Nieuwe medewerkers laat hij leren op kosten van de overheid, waarna ze worden overgeheveld naar winstgevender oorden.
Daarnaast worden in de praktijk vaak steeds meer ideeën en wensen toegevoegd, of onder druk van de politiek, of vanwege gemor onder de gebruikers, of met het oog op vergeten eisen en wensen of door een onprofessionele sturing op de opdracht. Uiteraard levert de opdrachtnemer alles met een inspanningsverplichting (en natuurlijk niet met een resultaatsverplichting). Aan het meerwerk wordt grof verdiend, om het verlies op de eigenlijke opdracht te compenseren.
Een belangrijk selectiecriterium is daarom altijd, dat een leverancier moet kunnen uitleggen, hoe hij beter wordt van het uitvoeren van de opdracht. Als hij niet in staat is dit enthousiast te doen, is de kans groot dat hij een verborgen agenda hanteert.

6. Case: Outsourcing werkplekautomatisering

We zullen bovenstaande aan de hand van een voorbeeld voor een kleinere overheidsorganisatie concreet maken.
Deze organisatie heeft een kleine ICT-afdeling (3 medewerkers), die het beheer van de centrale infrastructuur en de ongeveer 100 werkplekken waar mogelijk zelf uitvoert, meestal op verzoek van de gebruikersorganisatie, zelf de infrastructuur en de software inkoopt en ook voor projecten leveranciers uitnodigt om offerte te doen. Voor het meer complexe beheer is er een huisleverancier, die op ad hoc basis wordt ingehuurd. De ICT’ers zijn in hoofdzaak generalisten, die passen in een dergelijke werkwijze. Specialistische expertise ontbreekt. Indien deze nodig is, wordt ook deze op ad hoc basis ingehuurd. Het jaarlijkse budget voor deze afdeling bedraagt circa 1 miljoen euro (exclusief interne personeelskosten). Intern geldt de richtlijn, dat voor projecten van boven de € 20.000 minimaal 3 offertes worden aangevraagd. In de praktijk wordt deze richtlijn niet toegepast op de huisleverancier en de softwareleveranciers omdat hier tenslotte sprake is van partnerships of afhankelijkheden.
Intussen zijn de servers verouderd en afgeschreven en ook veel PC’s zijn aan vervanging toe. De professionaliteit van de huisleverancier laat te wensen over. Vanuit Den Haag komt veel nieuwe regelgeving op de organisatie af. Als zij ook hieraan moet voldoen, is uitbreiding van de ICT-afdeling nodig. Daarom overweegt men de werkplekautomatisering inclusief het beheer van de infrastructuur uit te besteden. Dit biedt tevens de mogelijkheid om ‘fat clients’ te vervangen door ‘thin clients’, waardoor een aanzienlijke kostenbesparing gerealiseerd kan worden. Ook zijn dan, door een twin-datacenter bij de leverancier, de continuïteit en de technische beveiliging van de ICT-infrastructuur geregeld. Bovendien worden op deze manier de broodnodige professionaliteit en specialismen ingekocht. Een snel rekensommetje leert, dat de kosten van dit voornemen al snel minstens € 2000 per werkplek per jaar bedragen, zodat een contract voor drie jaar ruim boven de grens van Europese aanbesteding ligt.

De organisatie moet nu een tweetal problemen oplossen:

  • De inhoudelijke kennis om te bepalen wat de meest geschikte oplossing is, ontbreekt;
  • De procedurele kennis om de behoefte op een nette manier om te zetten in een Europese aanbesteding ontbreekt.

Om te bepalen wat de meest gewenste oplossing is, wordt een ICT-consultant ingehuurd. Deze brengt de huidige infrastructuur in kaart. Daarna wordt met de afdelingshoofden geïnventariseerd wat de additionele eisen en wensen zijn. Dit levert een waslijst van eisen en wensen op, rijp en groen door elkaar. Resultaat van deze stap is een document van ongeveer vijftig kantjes, waaruit nauwelijks objectieve selectiecriteria zijn af te leiden. De consultant geeft vervolgens aan, dat de organisatie de selectiecriteria moet vaststellen. De organisatie geeft echter te kennen hiertoe niet in staat te zijn, omdat zij uit het opgestelde document op geen enkele wijze de oplossing kan afleiden.
Daarom wordt een tweede consultant ingehuurd om het offerteproces te begeleiden. Deze consultant constateerde nog een aantal aanvullende problemen:

  • De markt voor werkplekbeheer zit in een consolidatieslag. Overnames en fusies zijn aan de orde van de dag, zodat als nu een leverancier gekozen wordt, het heel goed mogelijk is, dat deze leverancier over een jaar niet meer bestaat. De aanvankelijke voorkeur voor een minder grote leverancier kwam hierdoor op losse schroeven te staan.
  • De organisatie is zelf niet in staat de vraagkant van de outsourcing te managen. Het risico van een onbeheersbare hoeveelheid meerwerk is daardoor levensgroot. Daarom zal de organisatie hiervoor iemand moeten aantrekken of inhuren.
  • In de loop der jaren is nogal wat software aangeschaft, waarvan het de vraag is of deze nu nog toegevoegde waarde heeft voor de bedrijfsvoering en of er geen alternatief voor beschikbaar is.
  • Een Europese aanbesteding leidt vaak tot een nadrukkelijke klant-leverancier relatie met levering conform afspraak en dit is nu net wat deze organisatie niet wil. Gezocht wordt naar een partnership, waarbij tevens insourcing van expertise en professionaliteit moet plaatsvinden.
  • Gezien het ontbreken van ‘hardheid en objectiviteit’ in de criteria is de kans groot, dat de verkeerde leverancier gekozen wordt.
  • Omdat de organisatie sterk uitgaat van wat ze heeft, is de kans aanzienlijk dat de gekozen oplossing toekomstvastheid mist (zie ook ‘Selectie leverancier voor migratie werkplek naar de cloud’).

Gezien deze risico’s en de kosten wordt besloten af te zien van een Europese aanbesteding. In plaats daarvan wordt een zestal leveranciers gevraagd offerte uit te brengen op basis van het bestaande document, met het uitdrukkelijke verzoek om vooral aan te bieden op basis van de eigen toegevoegde waarde.

7. Afzien van een Europese aanbesteding

Natuurlijk is er enerzijds de verplichting om een Europese aanbesteding uit te schrijven. Anderzijds echter bestaan er geen beperkingen voor het opknippen van een opdracht om onder de grens voor Europees aanbesteden te komen. Als een overheidsorganisatie wel kiest voor een Europese aanbesteding is het risico op een gemaakte procedurefout aanzienlijk. Steeds vaker doen leveranciers die zich benadeeld voelen een beroep op de rechter. Natuurlijk is het zinvol om dit te voorkomen.
Jurisprudentie anno 2008 geeft aan, dat bij het opknippen van een opdracht in elk geval rekening moet worden gehouden met een aantal zaken:

  • De redelijkheid van het opknippen moet uitgelegd kunnen worden.
  • Er moet een beargumenteerde en formele beslissing genomen worden over het opknippen van de opdracht in kavels of percelen. Dat uiteindelijk aan één van de leveranciers alle kavels gegund worden, is dan niet relevant.
  • Het opknippen van de opdracht moet in de offerteaanvraag verwoord zijn, waarbij niet verder gegaan hoeft te worden dan dat het de opdrachtgever vrij staat om delen van het geheel aan aparte partijen te gunnen en ook dat het leveranciers is toegestaan om slechts op een deel van de opdracht aan te bieden.

In dit specifieke geval werd gekozen voor de volgende opsplitsing:

  • Contractduur is één jaar met de intentie om te verlengen, als de klant tevreden is en de leverancier niet met allerlei gewijzigde voorwaarden komt.
  • Splitsing van de opdracht in de volgende kavels:
    • aanschaf van de thin clients;
    • de kale dienst outsourcing van werkplekautomatisering zonder eerstelijns support (wordt intern geleverd door de ICT-afdeling); kortom de basisdienst van de leverancier;
    • eerstelijns support voor alle gebruikers;
    • één of meerdere kavels voor applicatiebeheer van de bedrijfsapplicaties, inclusief de invulling van demand management en change management;
    • telefoniediensten via VoIP;
    • aparte voorstellen voor ‘major changes’.

Uiteraard kan verdere opsplitsing plaatsvinden. Zo kan bijvoorbeeld de werkplekautomatisering nog opgesplitst worden in managed service en hosting en het applicatiebeheer per bedrijfsapplicatie. In dit geval echter was dat niet nodig.

8. Beoordelen offertes

De uitgebrachte offertes waren zoals verwacht vrijwel niet te vergelijken, en zeker niet op basis van de oorspronkelijk gedefinieerde eisen en wensen. Opvallend was zelfs, dat van de partijen die het dichtste bij de offerteaanvraag bleven, al snel duidelijk was, dat ze zelf niet geïnvesteerd hadden in hun dienst, maar deze via meerwerk wel konden realiseren. Kortom, hier was weer spraken van de traditionele ‘makke’ van veel ICT-dienstverleners, die alleen voor rekening van de klant willen investeren in hun diensten. Ook bleken twee van de aanbieders verregaande plannen te hebben om overgenomen te worden dan wel om het ICT-beheer uit te besteden. Dit bleek echter pas bij nader onderzoek of in één geval desgevraagd pas tijdens het gesprek met de kandidaat-leverancier. Omgekeerd werden juist de grotere leveranciers uitvoerig doorgezaagd over de vraag waarom zij zich ‘verwaardigden’ om op de offerteaanvraag te reageren en welke toegevoegde waarde zij op hun standaarddiensten bereid waren te leveren. Uiteindelijk werd gekozen voor één van de grote leveranciers, die bereid was om als een echte partner op te treden. (Zie ook ‘Alleen leveranciers die groot en sterk genoeg zijn, kunnen bij outsourcing denken aan Customer Intimacy, mits ..’.) Ook bleek het modulaire aanbod van deze leverancier moeiteloos te passen op de wijze waarop de opdracht was opgeknipt om de Europese aanbesteding te ontlopen. 

Herziene versie: 23 augustus 2010
Delen van dit artikel zijn overgenomen uit:
K. Jusek, ‘Aanbesteden door overheid moet beter’. In: Het Financieele Dagblad. 13 december 2007.
H.W.M.M. Haenen, ‘Kwestie van goed inkopen’. In: Het Financieele Dagblad. 8 augustus 2008.
Arre Zuurmond,  ‘Bewust onbekwaam’. http://digitaalbestuur.nl. 12 september 2008.
DownloadDownload artikel als MS Word document Download artikel als PDF document Print deze pagina Verstuur deze pagina naar een vriend (email)
Auteur(s): Wiebe Zijlstra | 23 september 2008 | Copyright: ZBC


3 Responses to “Hoe voorkomt u een Europese aanbesteding bij ICT-outsourcing”

  1. A. Verburg schreef:

    Uitstekend artikel; de ervaringen met de resultaten van Europese aanbesteding kan ik beamen. Ik maak de vergelijking met het prostitutiewezen waar naar het schijnt de klant binnengelokt wordt voor een laag bedrag maar de peeskamer verlaat na heel veel meer diensten te hebben moeten afnemen om te krijgen wat hij dacht in te kopen en natuurlijk moeten betalen.
    De vraag die niet beantwoord wordt, is hoe het kan dat in andere Europese landen klaarblijkelijk het proces anders wordt gehanteerd: ik heb in Frankrijk nog nooit een gendarme in een niet-Franse auto zien rijden.

  2. Frank Postema schreef:

    In 7. ‘Afzien van een Europese aanbesteding’ wordt gesteld dat er geen beperkingen zijn tot opknippen om onder een aanbesteding uit te komen.

    Dit is niet correct voor zover ik weet. Je mag niet zondermeer opknippen om maar onder het bedrag van de drempel te komen. Er wordt gekeken naar het bedrijf als juridische entititeit en dan naar het totaal werk. Het staat je vrij om in te delen naar percelen in 1 Eur. aanbesteding, maar het blijft een Europese aanbesteding.

    • wiebe schreef:

      @Frank. Natuurlijk mag je niet willekeurig knippen, maar zeker als het gaat om een dienst, kun je bijvoorbeeld de aanschaf van het product, de implementatie ervan en het beheer opsplitsen in drie afzonderlijke delen. Als je twee stuks van een product hebt, dan is dat natuurlijk niet toegestaan.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *